個人無證從事舊桶翻新經營，是否違法？如何處罰？
文/中國環境報
在我國，廢舊鋼桶歸類為固體危險廢物，對于危廢經營，由《固廢法》給予規定。
《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）第114條第一款規定，“無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的，由生態環境主管部門責令改正，處一百萬元以上五百萬元以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停業或者關閉；對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，處十萬元以上一百萬元以下的罰款”。實踐中，對個人或個體工商戶違反相關規定，適用《固廢法》第114條“雙罰”制罰則時，應當處100萬元—500萬元還是10萬元—100萬元罰款存在爭議。筆者建議，對個人或個體工商戶同樣處100萬元—500萬元罰款。理由如下：
從文義解釋的角度理解
《固廢法》第114條第一款對應的違則是該法第80條第一款和第二款。其中，第80條第一款為義務性規定，明確只有單位需要申請許可證，該條規定是出于實踐中，只有單位才有資格申請許可證；第二款為禁止性規定，未對實施主體的類型進行限制，從實踐角度，個人、個體工商戶、單位均可能實施無許可證從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動；另外，單位還可能實施未按照許可證規定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動。
《固廢法》第114條第一款規定的內容，從文義上并未對100萬元—500萬元罰則所適用的對象進行限制，只是針對實施主體為單位的情形進一步對相關責任人增設了“個人罰”。
另外，從《固廢法》條文體系內違則和罰則應當相呼應的角度，違則禁止性條款規定的實施主體包括個人、個體工商戶、單位，那么相應罰則中規定的100萬元—500萬元罰款所針對的處罰對象也應是相一致的實施主體，即包括個人等所有主體。
因此，從文義上來看，《固廢法》第114條第一款規定的處100萬元—500萬元罰款的適用對象，并未排除個人和個體工商戶。
從體系解釋的角度理解
實行“雙罰”制，即對違法行為實施主體為單位的，將不僅處罰單位，還要處罰單位相關責任人，有利于降低單位負責人和其他責任人參與、縱容違法行為的可能性。
生態環境領域的“雙罰”制，最早出現在2017年10月1日新修訂的《建設項目環境保護管理條例》第23條第一款中所規定的建設項目“三同時”的“雙罰”制度。該制度自實施以來，在生態環境行政執法領域應用十分廣泛。在實際操作中，不論對個人、個體工商戶還是單位所實施的違反建設項目“三同時”制度的行為，生態環境部門一律處20萬元—100萬元罰款，逾期不改正的處100萬元—200萬元罰款；同時，針對實施主體為單位的，對相關責任人加處“個人罰”。目前來看，不論學術界還是實踐界，對此均無爭議。
無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的“雙罰”制和建設項目“三同時”的“雙罰”制雖然源自于不同的法律規范，但均屬于生態環境部門法體系，在解釋和適用上應當遵循相一致的基本原則。因而，從生態環境部門法體系解釋的角度，對個人或個體工商戶違反相關規定，適用《固廢法》114條第一款罰則時，應當處100萬元—500萬元更為一致。
從同類案件處罰力度平衡的角度理解
《固廢法》第114條“雙罰”制條款的適用爭議，最初起源于實務辦案中，執法部門在對所查處的個人或者個體工商戶實施的無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動進行高額量罰時所面臨的執行困境。
實踐中，當個人或者個體工商戶實施此類違法行為的涉案危險廢物重量未達到3噸且對環境造成的實害不大，或者即使達到3噸但由于輕微違法合規不訴等原因，未納入刑事處罰范疇，轉而進入行政處罰范疇時，生態環境部門按照《固廢法》第114條第一款對當事人處100萬元—500萬元罰款，有時存在過罰明顯不當，且極易造成后期罰款繳納執行困難。基于此，有觀點提出，針對當事人為個人或個體工商戶的，是否可直接適用《固廢法》第114條“雙罰”制中的“個人罰”條款即10萬元—100萬元罰額。
然而，實踐中的部分個案是無法涵蓋普遍情形的。假設，某單位實施了無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的違法行為，涉案危險廢物重量為1噸且未對環境造成較大影響；某個人或個體工商戶實施了同類型的違法行為，涉案危險廢物的重量為2.9噸且已對環境造成較大影響但尚未構刑。在量罰時，若對該單位處100萬元—500萬元罰款，且對相關責任人也處“個人罰”，而對該個人或個體工商戶僅處10萬元—100萬元罰款，從同類違法行為的處罰力度應當持平的角度來看，同樣也是過罰不當。
因此，僅僅由于對某些個案中的個人或者個體工商戶實施此類違法行為時會面臨的量罰和執行困難，為了達到量罰數額較低的目的而去選擇對此類當事人直接適用《固廢法》第114條的“個人罰”10萬元—100萬元條款，反而會陷入適用混亂、有時甚至是過罰不當的局面。
要敢于適用減輕從輕處罰和不予處罰規定
綜上，筆者認為，不論是從文義解釋的角度，還是從體系解釋的角度，以及從同類案件處罰力度平衡的角度，對個人或個體工商戶適用《固廢法》第114條第一款時，均建議處100萬元—500萬元罰額較為妥當。
同時，相關部門要敢于適用減輕、從輕處罰和不予處罰規定。行政處罰量罰要統籌考慮經濟社會發展水平、行業特點、當事人的主觀過錯及獲利情況、違法行為的情節及造成的損害、預防作用的發揮等因素，區分情況，分類處理，該嚴的要嚴，該輕的要輕。
2022年8月13日，司法部有關負責人就《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》答記者問時提到兩點意見：一是針對實踐中行政機關不愿、不敢適用減輕、從輕處罰規定的情況，2021年修訂的《行政處罰法》將“應當依法從輕或者減輕”修改為“應當從輕或者減輕”，刪除了“依法”，從而引導行政機關可以直接適用行政處罰法的規定，根據具體案情，合理實施行政處罰。因而，行政機關可以根據《行政處罰法》等在法定幅度外減輕罰款。二是執法既要有力度又要有溫度，對于不在“免罰”“輕罰”清單里的輕微違法行為，如果符合行政處罰法，也可以直接適用從輕、減輕、免予處罰規定。
因而，對于個人或者個體工商戶實施的無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的違法行為，生態環境部門在實施行政處罰時可以根據《行政處罰法》第三十二條和司法部的最新指導意見，結合案件實際情況，根據過罰相當的原則，敢于適用減輕、從輕處罰和不予處罰規定，最終實現法律效果、社會效果和生態效果的統一。
作者單位：臺州市生態環境局
來源：中國環境報
